Μέχρι την εφαρμογή της διοικητικής μεταρρύθμισης του «Καποδίστρια» (Ν. 2539/97) στη χώρα μας η κατάσταση διακρίνονταν από ανισοβαρείς ΟΤΑ που κυρίως λειτουργούσαν σαν κέντρα οργάνωσης της κοινωνικής ζωής της περιοχής και διεκπεραιωτές της τοπικής γραφειοκρατίας.
Υπήρχαν 5318 κοινότητες με πληθυσμό μικρότερο από 5000 κατοίκους και 457 δήμοι.
Από τους ΟΤΑ (5775 συνολικά) ποσοστό 94% είχε πληθυσμό μικρότερο των 2000 και αντιστοιχούσε στο 31% του πληθυσμού της χώρας. Ποσοστό 64% ήταν ΟΤΑ με πληθυσμό μικρότερο των 510 κατοίκων. Οι πρωτοβάθμιοι ΟΤΑ δεν ήταν ενιαίες πολεοδομικές ενότητες αλλά αποτελούνταν από 12315 οικισμούς.
Με τους νόμους 1416/84 και 1622/86 θεσπίστηκαν ικανά κίνητρα για την εθελοντική συνένωση δήμων και κοινοτήτων σε νέους δήμους, αλλά οι προσπάθειες αυτές δεν έφεραν τα προσδοκώμενα αποτελέσματα. Λιγότεροι από 400 ΟΤΑ (από τους 5775 συνολικά) αναμείχτηκαν στις παραπάνω διαδικασίες.
Η πολιτεία με τους παραπάνω νόμους δημιούργησε τους αναπτυξιακούς συνδέσμους (Ν. 1416/84, 572 αναπτυξιακοί σύνδεσμοι συνολικά) και τις γεωγραφικές ενότητες (Ν. 1622/86, 1116 γεωγραφικές ενότητες συνολικά). Με το νόμο 2218/94 δημιουργήθηκαν τα συμβούλια περιοχής (492 συμβούλια περιοχής) τα οποία ήταν στην ουσία σύνδεσμοι δήμων και κοινοτήτων που προβλέπονταν από το σύνταγμα και λειτουργούσαν όπως οι άλλοι σύνδεσμοι. Φιλοδοξία ήταν τα συμβούλια περιοχής να γίνουν πόλοι έλξης και συνένωσης όλων των δραστηριοτήτων των κατοίκων της περιοχής ώστε να συμβάλουν στη δημιουργία νέων ισχυρών δήμων με την εθελοντική συνένωση.
Η διοικητική μεταρρύθμιση του Καποδίστρια δεν συνοδεύτηκε από αναλυτική αξιολόγηση των αιτουμένων και των αποτελεσμάτων της. Παρά την παραπάνω έλλειψη υπήρξε θετική υποδοχή της πραγματικότητας που διαμορφώθηκε.
Το Ινστιτούτο Τοπικής Αυτοδιοίκησης αφού είχε μελετήσει τη δομή των δήμων της χώρας είχε μέσα από επιστημονική έρευνα προτείνει τη συγκρότηση πληθυσμιακά και χωρικά μεγαλύτερων γεωγραφικών μονάδων στις οποίες επρόκειτο να αναπτυχθεί ισχυρότερο διοικητικό σύστημα έτσι ώστε να ικανοποιούνται δύο κυρίως στόχοι: Οι Δήμοι να αποτελέσουν ισχυρά κέντρα δημοκρατικού προγραμματισμού και ταυτόχρονα να γίνουν αποτελεσματικότεροι διαχειριστές υπηρεσιών που αναφέρονται ιδίως στην καθημερινή ζωή των πολιτών και στην ποιότητά της.
Στην πολυσέλιδη μελέτη που συνέταξαν οι κ.κ. Θεόδωρος Χατζηπαντελής, Γιώργος Μαστοράκος, Ράλλης Γκέκας, Δημήτρης Κατσούλης και Δήμητρα Κουτσούρη ανέφεραν μεταξύ άλλων ότι:
“Η νέα διοικητική δομή πρέπει να θεμελιωθεί στην αξιολόγηση της προηγηθείσας το 1997 εφαρμογής του Προγράμματος «Ιωάννης Καποδίστριας». Δηλαδή πρέπει να λάβει υπόψη τα αποτελέσματα εκείνης της μεταρρύθμισης, κυρίως σε δύο κατευθύνσεις: Γιατί δεν επαρκούν οι υφιστάμενες διοικητικές μονάδες για να επιτύχουν τους στόχους της μεταρρύθμισης εκείνης, που ήταν η Ισχυρή Πρωτοβάθμια Τοπική Αυτοδιοίκηση και ποιες ατέλειες ή αστοχίες είχε εκείνη η μεταρρύθμιση έτσι ώστε να μην επαναληφθούν.
Οι νέοι, διευρυμένοι Δήμοι πρέπει να αποτελέσουν αντικείμενο σχεδιασμού ως προς το διοικητικό και πολιτικό τους σύστημα, έτσι ώστε η διεύρυνση της διοικητικής μονάδας και του κύκλου της πολιτικής αντιπροσώπευσης να μην μειώνει την προσβασιμότητα του πολίτη στις διαδικασίες λήψης των αποφάσεων. Επίσης η διευρυμένη διοικητική μονάδα πρέπει να έχει διαφορετική εσωτερική οργανωτική δομή από τους υφιστάμενους Δήμους.
Η δημοτική αποκέντρωση αποτελεί ίσως – σε νέες βάσεις και με νέους θεσμούς- το κλειδί για την άμεση και αποτελεσματικότερη λειτουργία των υπηρεσιών που αναφέρονται στην καθημερινή ζωή των κατοίκων. Ο Νέος Δήμαρχος και το Νέο Δημοτικό Συμβούλιο πρέπει να λειτουργήσουν κυρίως στο επιτελικό και προγραμματικό επίπεδο. Σε αυτά εξάλλου τα όργανα καθώς και στις αναγκαίες επιτελικές υπηρεσίες βασίζει η μεταρρύθμιση τους στόχους της, δηλαδή την συγκρότηση ισχυρών μονάδων σχεδιασμού και προώθησης της τοπικής ανάπτυξης. Η έλλειψη αυτής της πρόνοιας στον «Καποδίστρια» αναδείχθηκε στην πράξη ως σημαντική αιτία αναποτελεσματικότητας.
Η νέα διοικητική διαίρεση πρέπει να λάβει υπόψη την ιστορική και πραγματική γεωγραφική ενότητα που ανταποκρίνεται στους στόχους της νέας μεταρρύθμισης. Δηλαδή πρέπει να αξιολογηθούν οι υφιστάμενοι Δήμοι με βάση την ένταξή τους σε ευρύτερα γεωγραφικά σύνολα, όπως αυτά διαμορφώθηκαν τόσο ιστορικά (προηγούμενες διοικητικές διαιρέσεις) όσο και πραγματικά (επιρροή από πόλεις ή μικρές πόλεις -τοπικά κέντρα.). Η ένταξη σε εντελώς διαφορετική ενότητα από εκείνη στην οποία εντάσσεται έως σήμερα σταθερά ο υφιστάμενος ΟΤΑ πρέπει να αιτιολογείται”.
Σε ό,τι αφορά τη χάραξη των νέων διοικητικών ορίων, επεσήμαναν ότι αποτελεί στοιχείο αποτύπωσης των αναγκαίων συσχετισμών, δεν αποτελεί όμως πανάκεια για τη λύση των λειτουργικών προβλημάτων της Τοπικής Αυτοδιοίκησης.
Τα κριτήρια που έλαβαν υπόψη τους είναι πληθυσμιακά, αριθμός δημοτών, αριθμός κατοίκων, κοινωνικά, πολιτισμικές και πολιτιστικές παραδόσεις και έθιμα.
Για τη χωροταξική κατανομή ελήφθησαν υπόψη το μέσο μέγεθος νοικοκυριού, οι μορφωτικοί δείκτες, το ποσοστό αλλοδαπών, οικονομικά κριτήρια, απασχόληση, η δομή της απασχόλησης, η εργασιακή κινητικότητα, τα εισόδημα και ΑΕΠ και η οικονομική βιωσιμότητα.
Σημειώνεται ότι δεν έχει υπάρξει μέχρι σήμερα άλλη επιστημονικά τεκμηριωμένη έρευνα για τη χωροταξική κατανομή των δήμων της χώρας.
Για το νησί της Ρόδου προτάθηκε η διάσπασή του σε τρεις δήμους με τη συνένωση των πρώην δήμων Ιαλυσού, Καλλιθέας, Πεταλουδών και Ροδίων στο βόρειο τρίγωνο, των δήμων Αρχαγγέλου, Αφάντου, Καμείρου και Λινδίων στην κεντρική Ρόδο και των δήμων Αταβύρου και Νότιας Ρόδου στο νότιο μέρος του νησί.
